近日，财政部、住建部、工信部、公安部、交通部、水利部等六部门联合发布了《市政基础设施资产管理办法（试行）》（以下简称《办法》），标志着地铁等基础设施的大扩张时代正式宣告结束。

  《办法》第13条精确指出，政府投资建设的市政基础设施资产必须严格履行基本建设审批程序，确保资产金额来源合法合规，加强预算约束，防范政府债务风险。特别的重要的是，该条款严禁为没有收益或收益不足的市政基础设施资产违法违规举债，并强调不得增加隐性债务。这一规定直指地铁等耗资巨大的基础设施项目，要求地方政府在财政压力下必须勒紧裤腰带，将化债作为首要任务。

  地铁作为城市基础设施中最为耗资的项目之一，其建设长期依赖政府举债。然而，随着地方政府债务风险的日益凸显，中央对地铁建设的态度已发生根本性转变。自2018年起，地铁申报门槛大幅度提高，要求申报城市必须同时满足GDP在3000亿元以上、财政收入在300亿元以上、市区非流动人口在300万人以上等硬性条件。此外，初期客运强度和远期客流规模也需达到一定标准。

  尽管近年来多个城市在GDP和财政收入上已达到申报门槛，但受制于市区非流动人口不足或客流强度不达标，地铁梦依然难以实现。更为严峻的是，国家发改委已暂停受理一般地级市的首轮地铁建设规划，这在某种程度上预示着未来新增地铁城市的难度极大。

  地铁建设的高昂成本和运营亏损已成为不争的事实。据发改委相关负责人透露，地铁平均每公里建设费用高达约7亿元，而运营成本同样不菲。以2019年数据为例，全国轨道交通公司运营成本中位数达到1126.15万元/公里，部分大城市如北上广深的经营成本更是超过1500万元/公里。高昂的经营成本使得绝大多数地铁公司依赖政府补贴才能维持运转。

  在已公布数据的29个城市中，扣除政府补贴后，仅有福州一个城市保持微利，其余均处于亏损状态。即使是曾经的利润王深圳，也难以摆脱亏损的困境。地铁建设的巨额投入和持续亏损，使得地方政府在财政紧张的情况下不得不审慎考虑是不是继续推进地铁项目。

  面对严峻的财政压力，多地政府已纷纷采取一定的措施化解债务风险。重庆市沙坪坝区、湖南郴州苏仙区等地在政府正式文件中明白准确地提出“砸锅卖铁”盘活资产资源，通过出售资产、增加非税收入等方式缓解财政压力。此外，一些地方政府还出现了虚增财政收入、倒查税等现象，以应对上级考核和自身排名压力。

  第一条为规范和加强市政基础设施资产管理，更好地发挥市政基础设施资产公共服务功能，根据《中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》、《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）等规定，制定本办法。

  第二条本办法适用于执行政府会计准则制度的行政事业单位管理维护的市政基础设施资产管理活动。

  第三条本办法所称市政基础设施资产，是指为满足城镇居民生活需要和公共服务需求而控制的、促进城市可持续发展的工程设施等资产。

  市政基础设施资产按照功能及特征，分为交通设施、供排水设施、能源设施、环卫设施、园林绿化设施、综合类设施、信息通信设施、其他市政设施。

  （一）交通设施包括城市道路、城市桥梁、城市隧道、城市公共汽电车客运服务设施、城市客运轮渡设施、城市轨道交通设施、其他交通设施等；

  （二）供排水设施包括城市供水设施、城市排水和污水处理设备、其他供排水设施等；

  （四）环卫设施包括生活垃圾收运处理设施、建筑垃圾收运处理设施、公共厕所、其他环卫设施等；

  （五）园林绿化设施包括公园绿地、广场用地、防护绿地、附属绿地、其他园林绿化设施等；

  第四条市政基础设施资产管理实行分级分类、分工负责的管理体制。财政部门、市政基础设施行业主管部门（以下简称主管部门）、负责项目建设的单位（以下简称建筑设计企业）、承担管理维护职责的行政事业单位（以下简称管护单位），按照职责分工负责市政基础设施资产管理工作。

  主管部门是指按照各级政府规定，负责管理本级政府有关交通、排水、供水、燃气、供热、市容环卫、园林绿化、信息通信、城市照明等设施的部门。

  第五条财政部会同国务院有关主管部门制定全国市政基础设施资产管理制度，组织并且开展全国市政基础设施资产管理、监督检查工作。

  国务院住房城乡建设、工业与信息化、公安、交通运输、水利等主管部门按照职责分工开展市政基础设施资产管理工作。

  第六条地方各级财政部门会同本级主管部门，负责组织并且开展本地区市政基础设施资产管理、监督检查等工作，接受上级财政部门的指导和监督。

  地方各级主管部门负责组织管护单位开展本地区市政基础设施资产管理工作，报告市政基础设施资产管理情况，依规定职责权限审核或审批市政基础设施资产管理事项，接受上级有关主管部门的指导和监督。

  第七条各建筑设计企业负责相关市政基础设施资产的项目建设和建设期间的管护工作，对合乎条件的市政基础设施资产办理交付使用手续。

  第八条各管护单位负责本单位管护的市政基础设施资产清查、登记、会计核算、养护运营、处置报批、收入收缴、资产报告等工作。

  第九条市政基础设施资产管理应当遵循统筹协调、权责一致、规范核算、全面报告的原则。

  （一）统筹协调。合理划分主管部门和管护单位职责边界，加强市政基础设施资产管理统筹协调，坚持建管并重，强化资产管理意识，维护市政基础设施资产安全、完整。

  （二）权责一致。构建财政部门、主管部门、建筑设计企业、管护单位分级管理、权责一致的监督管理机制，坚持谁管护、谁负责的原则，推动市政基础设施资产合理配置、科学管护、规范处置。

  （三）规范核算。贯彻执行国家统一的会计制度，对采用各类投资建设方式形成的市政基础设施资产，严格资产确认和登记入账核算。

  （四）全面报告。落实国有资产报告制度要求，将市政基础设施资产管理情况全部纳入行政事业性国有资产报告，做到全口径、全覆盖，不重不漏。

  第十条财政部门会同主管部门推进市政基础设施资产管理与预算管理有效衔接，将市政基础设施资产存量情况、养护维修情况及绩效情况等作为项目建设维护资金安排的重要依据。主管部门、管护单位理应当加强市政基础设施资产的有效盘活和高效利用。

  第十一条主管部门应该依据城市发展规划、城市需求，结合财政承担接受的能力，坚持绿色环保、节能高效、可持续发展理念，科学配置市政基础设施资产。

  第十二条形成市政基础设施资产的资产金额来源包括财政拨款、债券资金、单位自筹资金等，配置方式包括建设（含新建、改建、扩建，下同）、购置、调剂、接受捐赠等。

  第十三条政府投资建设的市政基础设施资产应当依法严格履行基本建设审批程序，落实资产金额来源，加强预算约束，防范政府债务风险。严禁为没有收益或收益不足的市政基础设施资产违法违规举债，不得增加隐性债务。

  第十四条财政部门、主管部门应当督促指导建筑设计企业按照基本建设项目管理等有关要求，加快办理项目竣工财务决算，做好相应财务调整、资产移交等工作。涉及一个项目移交给多个管护单位或一个项目部分移交时，建筑设计企业应当做好项目竣工财务决算划分，分别办理移交。

  第十五条主管部门应当依据本级政府市政基础设施资产管理体制，确定管护单位。管护单位难以确定的，由县级以上人民政府进行明确。

  第十六条管护单位理应当健全完善市政基础设施资产管理责任制，落实管理责任，维护资产的安全、完整。

  第十七条管护单位理应当按照国家有关规定和技术标准，对市政基础设施资产进行日常检查与维护，确保市政基础设施资产处于正常运行状态。

  第十八条具有政府购买服务购买主体资格的管护单位可以采取政府购买服务的方式，购买市政基础设施资产日常养护等服务事项。

  第十九条除国家另有规定外，由行政单位管理维护的市政基础设施资产产生的有偿使用收入属于政府非税收入，应当按照政府非税收入和国库集中收缴制度的有关规定管理；由事业单位管理维护的市政基础设施资产产生的有偿使用收入，由本级财政部门规定具体管理办法。市政基础设施资产建设、维护和管理等支出，按照预算管理规定执行。

  第二十条通过发行地方政府专项债券建设的市政基础设施管护期间产生的有偿使用收入，按规定优先用于偿还对应项目的地方政府专项债券本息，不得挪作他用。

  第二十一条市政基础设施资产的处置方式包括报废、损失核销、无偿划转、置换、转让等。

  第二十三条市政基础设施资产的处置应当按照主管部门有关规定履行审批程序，管护单位理应当及时调整或者核销账务。

  第二十四条除国家另有规定外，市政基础设施资产处置形成的收入，按照政府非税收入和国库集中收缴管理有关规定上缴国库。

  第二十五条管护单位应当依据国家统一的会计制度及时将市政基础设施资产登记入账，不得形成账外资产。

  第二十六条管护单位应当对市政基础设施资产定期盘点、对账，做到账账、账卡、账实相符。涉及资产价值增减变动的，管护单位应当及时调整相关账目。

  第二十七条财政部门、主管部门、管护单位应当按照政府债务管理的相关规定，完善市政基础设施对应的债务金额、形式等信息，加强对政府债务形成的市政基础设施资产管理。

  第二十八条财政部门、主管部门、管护单位可以根据工作需要，开展市政基础设施资产清查工作，清查工作按照行政事业单位资产清查相关程序执行。

  第二十九条依照国家有关规定需要对市政基础设施资产进行资产评估的，应当聘请有资质的资产评估机构进行资产评估。

  第三十条财政部门、主管部门、管护单位理应当建立市政基础设施资产的全过程绩效管理制度，开展事前绩效评估，加强绩效目标管理，实施绩效运行监控，开展绩效评价，将绩效评价结果与新建项目决策、建设资金和管护费用安排挂钩，提高财政资金资产配置效益。

  第三十一条财政部门、主管部门、管护单位理应当按照资产管理信息化要求，利用数字化、可视化、智能化信息技术，对市政基础设施资产实施动态管理，有条件的地区可以结合地理信息地图实施管理。

  第三十二条市政基础设施资产信息卡是市政基础设施资产登记入账的基础。财政部等部门制定市政基础设施资产管理信息数据规范，依托预算管理一体化系统发布市政基础设施资产信息卡基本格式。

  第三十三条主管部门、管护单位可以根据实际需要，设计市政基础设施资产信息卡有关具体数据信息项，并做好与预算管理一体化信息系统衔接。

  第三十四条管护单位按照规定采集市政基础设施资产信息，据实录入资产信息卡，建立完善的市政基础设施资产信息数据库。市政基础设施资产管理信息发生变更的，管护单位理应当及时更新，确保数据真实、准确、完整。

  第三十五条财政部门与主管部门应当加快实现市政基础设施数据汇集、数据融合、数据服务和数据开放，推进市政基础设施资产信息数据与行业管理信息数据共享和衔接。

  第三十六条市政基础设施资产管理情况是国有资产报告的组成部分，应当纳入行政事业性国有资产年度报告。

  第三十七条财政部组织开展全国行政事业性国有资产年度报告编报工作，明确市政基础设施资产报告工作要求，审核汇总全国市政基础设施资产管理情况，报国务院审定后按照规定程序向全国人大常委会报告。

  第三十八条地方各级财政部门审核汇总本级和下级市政基础设施资产管理情况，报送本级政府和上一级财政部门，并按照规定程序向本级人大常委会报告。

  第三十九条主管部门审核汇总所属管护单位的市政基础设施资产管理情况，报送本级财政部门。

  第四十条管护单位理应当将本单位市政基础设施资产管理情况按照规定程序报送主管部门，对资产报告的真实性、准确性、完整性负责。

  （一）市政基础设施资产基本情况，包括市政基础设施资产的类型、数量、入账价值、债务形成资产情况等;

  第四十二条主管部门、管护单位理应当按照本级政府统一部署，组织落实本级人大常委会对市政基础设施资产管理审议意见的整改工作，报告整改情况。

  第四十三条财政部门、主管部门能够准确的通过工作需要，定期或不定期开展市政基础设施资产管理专项监督检查。

  第四十四条财政部门、主管部门、管护单位及其工作人员在市政基础设施资产管理工作中存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违反法律法规行为的，依法追究相应责任。构成犯罪的，依照法律来追究刑事责任。

  第四十五条执行企业财务、会计制度的事业单位、国有企业管护的市政基础设施资产，由主管部门建立辅助账或备查簿管理，相关管理情况在主管部门行政事业性国有资产年度报告中予以反映。

  第四十六条省级财政部门和主管部门应该依据本办法，结合本地区市政基础设施资产管理真实的情况，制定具体实施办法并报财政部、国务院有关市政基础设施主管部门备案。

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